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2017年第37期（总第174期）                          2017年9月22日

·火炬之光·

新常态下国家高新区创新发展

的现行政策与几点思考

供稿人  王梅

[摘要]本文通过对国家高新区产业与经济发展新常态特征的再认识，对2015年以来促进国家高新区创新发展的主要相关政策进行梳理、分析与研究，对现行政策制定中的社会公平、普惠民众、分类引导以及实施中的专业解读、过程控制、结果导向等问题提出思考与建议。

[关键词] 新常态 国家高新区 政策与思考 再认识

“新常态”是不同以往的、相对稳定的状态，是2014年5月习近平主席考察河南时首次提到。“中国经济呈现出新常态”成为我国经济发展的阶段性特征和新标签。因此，探讨新常态下国家高新区产业与经济发展的新特征，研究分析促进国家高新区创新发展的现行政策，并对其政策设计与实施状况提出思考与建议，以资借鉴。

一、国家高新区产业与经济发展之新常态特征的再认识

国家高新区诞生于1988年，迄今有156家。“十三五”末，国家高新区总数将达到240家左右，可实现对我国直辖市和地级市80%以上覆盖率。国家高新区建设，已进入国家政策的普惠阶段。如何认识高新区产业与经济发展的新常态，本文主要从经济增速变化、结构升级、动力转变三维度解析。

（一）经济增速从高速转为中高速，总量规模“富可敌国”

1.国家高新区营业收入增速与全国GDP增速比对

2012年开始，我国GDP增速回落，2012-2014年在7.7%左右，2015年与2016年都为6.7%，告别了过去30多年来GDP平均10%左右的高速增长。与此相仿，国家高新区经济增速也从高速向中高速转变。“十一五”、“十二五”期间，高新区营业收入（营收）增速基本高出GDP同期值的一倍多，2006-2013年增速在20%至34%之间，2013年20.5%，2014年回落至13.6%，且呈逐年下降趋势，2016年为11.5%。因此2014年以来，国家高新区营业收入与全国GDP两者之间的增速差距缩小到70%-80%之间，呈现出明显放缓节奏。

2.引领发展，在国家经济总量及区域经济中地位突出

国家高新区经济增速虽放缓，但实际增量仍可观。无论速度还是总量，高新区在国家经济总量及区域经济中都占重要地位。2015年，146个国家高新区营业收入超过25万亿元，园区生产总值占全国GDP的12%、出口占全国的18%以上，从业人员1700万人，有63个国家高新区营业收入超过了1000亿元；21个国家高新区生产总值占所在城市的比重超过30%，其中7家超过50%，国家高新区已成为区域经济发展的引擎。

3.高新区版“富可敌国”

根据上半年国家高新区GDP，与世界银行公布的2016年各国GDP总量折半换算（当然对比国今年可能也有增长），发现不少高新区GDP与一些国家的 GDP相当，可谓是“富可敌国”。天津高新区上半年GDP总值795亿元（约合美元119亿），与被世界银行列为高收入国家、被称作“波罗的海之虎”的“一带一路”沿线国家爱沙尼亚2016年GDP折半值（116亿美元）相当。成都高新区同期值701亿元（折合美元105亿），与欧洲第二大岛的冰岛2016年GDP折半值（100亿美元）相当。

（二）经济发展与产业结构不断优化升级

1.主导产业以高技术制造业与高技术服务业为主

根据主管部门相关调查统计数据，按照国民经济行业分类中符合高技术制造业、高技术服务业的产业范畴，2015年在高技术制造业范畴内，以电子及通讯设备制造业为主导产业的高新区有52家，其次是医药制造业42家；高技术服务业中以信息服务为主导产业的国家高新区最多，有19家。故以电子及通讯设备制造业、医药制造业、信息服务为主导产业的高新区数量分别占总数的36%、29%和13%，合计占国家高新区总数的78%。

2.软件和信息技术服务业助推产业结构升级  

软件是推动《中国制造2025》和“互联网+”行动计划的核心驱动力。科技部从1995年开创“园中园”的建设模式，依托国家高新区建设“国家火炬计划软件产业基地”（简称“软件基地”），迄今已有科技部批准的软件基地44家，且80%以上建在国家高新区内。

2015年，146个国家高新区，营业收入在3000亿元以上的有17个，有3家过万亿，最大4万亿。这17个中有16个建有软件基地，其中7家的软件与信息服务业收入超过了1000亿元，其所在的高新区年营收也都在3000亿元以上。杭州高新软件园软件与信息服务收入占杭州高新区年营收的比例超过了44%；另有3家软件基地的占比也在四分之一及以上。

3.瞪羚企业成为新经济典型代表和高新区创新发展新引擎

“瞪羚企业”是创业跨过死亡谷进入高成长的企业，国家高新区产业升级与结构调整是以企业发展为前提的。根据主管部门联合发布的《2016国家高新区瞪羚企业发展报告》，2015年国家高新区瞪羚企业1888家，瞪羚率2.54%；行业分布以制造业为主,其中高技术产业的瞪羚企业数量占当年瞪羚企业总数的51.1%；分布在97家高新区，覆盖率83.6%。中关村、广州、杭州3家国家高新区的瞪羚企业数量分别达到385家、88家和53家，其中软件与信息技术服务业中的瞪羚企业数量分别占这3家高新区瞪羚企业总数的42.3%、42%和45.3%。

（三）发展动力转向创新驱动

新常态第三个特征是经济发展动力从要素与投资驱动转向创新驱动。这里用几个数据，虽不能以点概面，但能说明一些客观现实。

1.创新能力衡量指标：高企比例+学历占比。2015年，146个国家高新区内上报统计的高新技术企业31160家，占全国高企数量的40.9%；1719万名从业者中，大专以上学历52.7%，这是创新驱动的输入指标。

2.创新投入强度指标：2015年，国家高新区R&D经费支出占GDP比重是5.6%，全国同期值2.06%（国家“十二五”目标是2.2%，没有达到）。国家高新区“十三五”规划中，2020年的R&D经费支出占GDP比重将达到6.5%，全国2020年的目标是2.5%。

3.创新资源与专利：2015年底，国家高新区共汇聚各类大学753所，研究院所2415家，企业技术中心9557家，技术转移示范机构788家，实现了全国30% 以上的企业研发投入和50%以上的企业发明专利，每万名从业人员拥有发明专利数是全国平均水平的8.5倍。

二、新常态下国家高新区创新发展之现行政策的再认识

中国经济发展中的行政推动力，比任何国家都强，这是中国特色。同样，国家高新区的建设与发展充分体现了国家意志与政策引导，是政府主导型的布局与发展建设过程。1991年3月，国务院发布了《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》（国发[1991]12号），批准全国26个地区建立国家高新区，一整套扶持高新区发展的优惠政策出台，正式拉开国家高新区建设与发展的大幕。仅1991年，全国辞职“下海”的达到12万人，其中大部分是到高新区。2015年，国家出台鼓励双创的政策，全国尤其是国家高新区掀起了以90后大学生创业者、科技人员创业者等为代表的“新四军”创业热潮。

探讨分析新常态下国家高新区创新发展的政策前提也必然在国家政策引导体系范畴内。这几年我国重磅政策、经典提法密集出台：从2013年习近平主席提出的“一带一路”，到2014年的“新常态”，再到2015年的“供给侧改革”以及出台的加快国家高新区创新发展的专门政策及相关政策，都彰显了国家意志与政策在国家高新区发展中的重要性。

高新区创新发展是多因素、多维度共同作用的结果，其中国家与部委政策、产业与地方政策是前提也是关键。2015年以来影响高新区产业与经济发展的国家及部委重要促进政策主要分两类，一类专门政策，一类相关政策。

（一）新常态下指导国家高新区创新发展的专门政策

2015年以来，准确地说是今年以来，有两份专门针对国家高新区指导与发展的重要政策文件，一是1月份《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号），另一份是4月份科技部关于印发《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》的通知（国科发高[2017]90号）。

7号文件是包括国家高新区在内的新时期各类国家级开发区改革与创新发展的纲领性文件，这份文件提出了新常态下包括国家高新区在内的各类型开发区改革与创新的总体要求，优化形态和布局、加快转型升级、全面深化体制改革、完善土地利用机制与完善开发区管理制度6方面23条的政策规定，是继1991年国务院12号文以来的又一重量级政策文件。

90号文件核心是发挥高新区领先优势，促进战略提升，实现引领发展。该文件提出“十三五”国家高新区发展的指导思想与发展目标、九大重点任务和三方面保障措施。特别是九大重点任务，从提高自主创新能力、优化创业孵化链条、集聚创新型人才、培育壮大市场主体、完善科技金融服务、构建创新型产业体系、加快建设科技产业新城区、扩大全球辐射链接，直至深化体制机制改革，对国家高新区的建设与发展指出了明确的政策引导路径。

（二）与国家高新区创新发展紧密相关的主要政策

2015年以来有大量的、与国家高新区创新发展紧密相关的国家及部委政策，主要包括创新驱动、科技成果、转型升级、开放型经济、区域协调发展、推动双创等。

1.国家创新驱动政策。主要三类：国家创新驱动战略，国家科技创新规划，国家科技成果转化法。

2016年5月，中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，让创新成为国家意志和全社会的共同行动，要走出一条从人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的发展新路径。今年5月，国务院办公厅发布《关于县域创新驱动发展的若干意见》（国办发[2017]43号），实现把创新驱动发展战略与理念从中央到省市再到县域的政策全覆盖。

2016年7月，国务院印发《“十三五”国家科技创新规划》（国发[2016]43号），一年来，由科技部单独、牵头或参与发布的29个科技创新专项规划陆续出台。通过专项规划实现科技创新总体部署在相关专业领域和资源配置角度的部署。

2015年8月，《中华人民共和国促进科技成果转化法（2015年修订）》颁布，并于2016年2月国务院印发实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》若干规定的通知（国发[2016]16号），以国家立法形式对促进科技成果转化给予法律保障。

国家高新区是我国创新驱动发展最主要的战略力量，在实施创新驱动发展战略中发挥着标志性的引领作用，也是这些政策的最大受益者。

2.转型升级主要政策。包括供给侧改革、中国制造2025（1+X）、互联网 + 、军民融合、以及新技术，新产业，新模式，新业态的政策设计。尤以中国制造2025与“互联网+”行动指导意见为重中之重。

3.构建开放型经济政策。以开放促改革、促发展、促创新，引进来与走出去更好结合。构建开放型经济的主要政策包括推进一带一路战略，促进国际产业产能转移，京津冀协同发展，长江经济带，推动东西双向开放等。

4.双创政策。2015年以来国家积极倡导与推进双创工作，政策密集出台，主要包括：

鼓励双创及众创空间发展的政策，主要有：2015年3月的国务院办公厅《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发[2015]9号）；2015年6月《国务院关于推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发[2015]32号）等。

推进小微企业双创基地与城市示范，2016年5月，国务院办公厅《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》（国办发[2016]35号）；2015年5月，五部门开展小微企业双创基地城市示范工作；2016年6月工信部开展小微型企业双创示范基地建设。

5.其他相关专业性政策。2016年3月，中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》；2016年5月，财政部与科技部联合发布《中央引导地方科技发展专项资金管理办法》；2016年以来，国家相继印发了《国家信息化发展战略纲要》、进一步做好民间投资有关工作、2017年深化经济体制改革重点工作意见等等。从人才、资金、深化改革等各方面出台各种政策，且各地对国家与部委政策、专项文件也出台相应政策以落实。

三、对现行几项政策内容与实施状况的思考与建议

中国是一个发展中的社会主义大国，强调市场在资源配置中的决定性作用，针对政策制定与实践中的社会公平、普惠民众、分类引导，以及政策执行链条中的专业解读、过程控制、结果导向等方面，认为还存在着可以改进的地方，特给出以下思考和建议，供参考。

（一）政策的制定与执行，应避免“帽子多了会眼花缭乱”

今年3月10日，中国政府网刊登标题为“李克强：帽子多了会眼花缭乱，不如在你们原示范区基础上打造‘升级版’”的文章。报道了李克强总理10日参加家乡代表团审议时，有代表建议在该省设立新的综合改革试验区时说了上述这番话。

我国现有政策在制定与执行中常呈现：政策出台后，相关部门各处挂牌剪彩，各类政策、各种牌子、各顶帽子随处可见。部委争相授予，地区踊跃争取。有时一个地级市，可以看到同一类型的国家级产业牌子能授有六、七个之多，而这些授牌的标准却要求所处的行业要么位列该市前三，要么处于全国全行业前列，显然所授牌子数量与认定标准相互矛盾。

政策乱象、帽子抛多了，首先来自不同部门的争先恐后。在我国已成为世界经济大国的今天，国家政策应少戴帽或不挂牌，政策制定应更多地面向普惠、统一标准。

（二）政策制定应增强社会公平与发展普惠

经济全球化背景下，几乎人人都可借助互联网，更加便利地创业创新创富。对有能力也愿意创造，就应在政策设计上给予民众平等机会，让更多的人和企业实现普惠发展。因此国家在鼓励双创的政策制定中，应让政策增强社会公平性和发展普惠性。

支持小微企业双创基地城市示范建设，两年认定30个示范城市中有73%是省会城市、直辖市所属区和计划单列市，财政给予入选城市3年9亿元或6亿元的奖励支持。政策设计初心应该是要更好的支持小微企业的双创与环境建设。我国2016年底有地级与县级行政区划单位3185个。若财政资金首先将城市作为筛选条件，恐在政策设计上有失公平与普惠。

根据国情打造公平与普惠发展模式，过去在支持科技型中小企业技术创新的政策设计与方式方法上就较为合理。打造面向全国的小微企业双创扶持平台，自愿申请，符合条件，都可支持，则可较好体现政策的社会公正与发展普惠，扩大全社会双创参与度。

（三）政策内容应设计分类引导与告之义务

清华大学施一公教授说，压死骆驼的最后一根稻草是鼓励科学家创办企业。他认为应鼓励科技人员把成果和专利转让给企业，但让他们自己出来做企业就本末倒置了。

双创时代，国家鼓励创新创业，是从政策设计上给每一个人一个公平的机会，只要愿意且有能力，都可以去创新创业。但如果把双创理解为每一个人都必须去创新创业，每一个人都有能力去创新去创业，每个科技人员都应该带着科技成果去创新去创业，则是对双创的理解偏差。事实是，创业时代，创业会有大量死亡；创新也不是人人皆可为之，有想法是一回事，有能力则是另一回事。适应双创者应该是热情与能力双俱备、只欠双创这股东风。

术业有专攻，全才有，但一定是少数甚至是极少数，在专业分工协作极其发达的今天，团队合作、优势互补、工匠精神，都是一种时尚。故政策内容设计上应充分体现分类引导原则并行其告之义务，避免一边倒。尽量减少因政策设计的疏漏，而在执行过程中出现不必要的问题时，才想到或者才有时间思考该项政策的准入标准、适应人群。

（四）政策解读专业权威，减少下级政策对核心内容的理解偏差

从政策制定到执行完毕，或者说是从政策出台，到省市到县域到企业到个人，是一条长长的执行链；而中国的国情是地方政府一般都会对上级政策制定出相应的地方政策或条款以便执行。这当中，使下级政策制定者了解上级政策的核心至关重要。

新常态下，国家激励科技人员创新创业，对兼职转化或离岗创业的科技人员，原则上保留人事关系的时间不超过3年，这与美国等发达国家类似处理方式为1-2年较为接近，也有利于加速科技成果的转化。因科技昌明，技术发展与产品更替速度都很快，3年时间可以使一项科技成果不具备竞争优势、或失去转化意义或进入淘汰状态，此时科技人员决定是继续创业、还是回归科研，3年已是一个相当极限的年限了。但一些地方制定的类似政策中，将这种“留后路”的期限设定为6年，这显然不是政策设计的“福音”，而是对高校与科研单位、科研人员双方都不利的年限设定。从某种角度是否也说明某些地方政策制定者对高科技产业发展与成果转化规律缺乏认识。

因此，国家及部委政策出台后，对其解读不应只是侧重于政策制定背景、政策出台的重要性等宏观层面，或者是以内容解释内容，而是应该对政策中的关键点或者数据来源进行有专业背景的解读，以便下级政策的制定与执行减少偏差。

（五）政策制度设计与执行中，强调过程控制、考核评价机制

在促进国家高新区创新发展的专门政策中，都要求建立健全或完善评价考核制度，加强对高新区的监督管理和动态管理，并根据年度评价考核和评估结果，结合土地集约利用评价情况，对发展好、用地集约的国家高新区给予激励政策。这种出自主管部门的考核评价结果对高新区管委会都是极其重要的，不得不看重，也不得不重视。

一个被批准的国家高新区是否继续存在，需要根据现有的国家高新区申报条件来决定，只要高新区满足这些条件，则任何考核评价都不可能影响其作为国家高新区的资格。同时一年一考核、一评估、一激励，采用怎样的频率更有利于高新区的发展也值得探讨。

重要的是，任何一次评价或评估的结果取决于四个方面：一是体现评估实施方或管理方政策导向的一套相对科学合理的考核评价指标体系，二是一组反映被评估者真实发展情况的原始统计数据（含公开与非公开内部数据），三是选择一组评估评价方法与公式，四是实施评估评价工作人员的客观公正素质。第一个方面更多地取决于管理者的意志导向和评估者的研究水平（比如被评估群体是否需要分类，毕竟4万亿与100亿差的不只是一个数量级），指标体系处于公开状态；第二个方面完全取决于被评估者上报数据的真实客观性，评估中有部分采用公开数据，部分采用的是非公开数据；第三个方面在现有类似评估方法与评估公式有限的情况下，选择具有一定的客观性，但在方法运用与数据处理中存在一定的主观性；第四个方面则完全取决于实施评估工作的第三方企业文化与评估人员的个人素质。

可见，考核评价的最终排名与评估团队的研究水平和评估者的素质密切相关。社会团体的评估评价取决于其团队水平与团队素质，存在着社会或被评估者对其评估结果是否认可的较大不确定性。但若是主管部门实施的评估评价考核，则应从制度设计上，采用至少两个独立团队开展工作，以便在对比中提高指标体系设计水平，并从制度设计上避免人为因素。

（六）新常态下的财政普惠应以结果导向为主，设计后置奖励补贴政策

现阶段，对专利的补贴继续实行申请后补贴还是等专利转化后形成商业化、产业化以后再加大补贴？过去科技落后、专利量少，鼓励专利申请，对专利申请后给予补贴。2015年，我国国内发明专利申请量110.2万件，国内发明专利授权量35.9万件，发明专利拥有量147.2万件，世界第一。这么庞大数量的专利，实际转化率却低。今时不同往日，为鼓励专利转化为生产力、实现产业化，是时候考虑采用专利运用的后补贴政策，给实现专利转化与运营得好的专利以补贴或奖励，突出政策的结果导向。

地方政府是否应对刚引进的高端人才施以几百万元的购房补贴，还是应等其对当地经济做出贡献后给予奖励补偿？目前各地的“人才争夺战”中，地方政府大都出台引进人才的各项优惠政策措施，如不少地区采用财政资金对高端引进人才直接给予几百万元不等的购房补贴，对刚大学毕业生有的给予几千元的租房补贴，这是一种前置优惠政策。问题是对高端人才的评价是以其过往的成绩得出，而进入当地后是否成绩斐然应还有不确定性，产业发展环境与空间是否真合适、能不能“落地生根”、会不会“水土不服”。解决引进高端人才优质住房是否可多采用地段良好、设施齐全、拎包入住的“专家公寓”。古语说“好饭不怕晚”、“无功不受禄”，如果把这种补贴金额用在引进人才对当地经济做出贡献后的奖励，这种优惠政策后置是否更能既对得住纳税人的钱，也更能体现出对同为创业的草根人士相对公平。

事实上，今天的新常态下，改革开放已取得巨大成效，中国已成为世界第二大经济体，国家部委以及各级政府应该有底气、有能力、有必要、也是时候将过去大量的前置化财政奖励补贴政策，向以结果为导向的后置化转变。

                                责任编辑：刘小丹 谷潇磊